Міжнародні режими експортного контролю, договори у сфері нерозповсюдження
БАГАТОСТОРОННІ РЕЖИМИ ЕКСПОРТНОГО КОНТРОЛЮ
У цьому розділі розглядаються цілі та напрями запровадження багатосторонніх режимів експортного контролю, показаний їх взаємозвʼязок як з міжнародними правовими документами, які стосуються міжнародної безпеки, контролю за озброєннями, нерозповсюдження зброї масового знищення (ЗМЗ), так і з такими інструментами міжнародної політики, як ініціативи, домовленості, ембарго тощо.
До категорії таких політичних інструментів слід віднести і міжнародні або багатосторонні режими експортного контролю, адже їх дія спирається не на юридично обов'язкові норми міжнародних правових документів (договорів, конвенцій, протоколів тощо), а на політичні угоди (домовленості), в рамках яких рішення приймаються, як правило, на основі консенсусу. Порушники таких угод несуть політичну відповідальність.
За таких умов дієвість багатосторонніх режимів експортного контролю досягається, серед іншого, завдяки імплементації їхніх вимог у національні законодавства та відповідній правопримусовій діяльності національних урядів.
Міжнародні режим експортного контролю (ЕК) забезпечують постійний діалог їх учасників, у ході якого узгоджуються керівні принципи контролю за товарами військового призначення і товарами подвійного використання (ТПВ), які можуть бути використані для створення ЗМЗ та засобів її доставки. Суттєвим елементом міжнародних режимів ЕК є контрольні списки, зокрема списки ТПВ.
Фактично, узгоджені контрольні списки міжнародних режимів ЕК стали неформальною частиною міжнародного права, оскільки вони згадуються у юридично обов'язковій для виконання Резолюції РБ ООН №1540 , а також у резолюціях РБ ООН стосовно Північної Кореї та Ірану. Вони також є юридично обов'язковими для держав-членів ЄС як додатки до Регламенту ЄС 428/2009 , який регулює передачі товарів подвійного використання.
Одним з важливих інструментів забезпечення діяльності учасників багатосторонніх режимів ЕК є практичний обмін інформацією у ході проведення регулярних зустрічей представників ліцензійних органів і, в окремих випадках, митних служб країн-учасниць, на яких обговорюється широке коло питань: проблеми організації національних систем експортного контролю, приймаються рішення щодо обміну конфіденційною інформацією, а також щодо схвалення або відмови у видачі експортних ліцензій тощо.
Нерозривно пов'язаною із згаданими вище зусиллями, які здійснюються у рамках багатосторонніх режимів ЕК, є діяльність, спрямована на забезпечення актуальності контрольних списків режимів, яка включає підготовку проектів змін до списків контрольованих товарів і технологій (далі - контрольні списки), щорічне їх оновлення та публікацію, обмін інформацією про кращий досвід їх застосування, запровадження на їх основі відповідних норм і стандартів, а також інформаційно-просвітницька діяльність із зацікавленими країнами, що не є учасниками режимів.
Впровадження вимог контрольних списків багатьма країнами створює сприятливі умови для глобальної гармонізації підходів у сфері ЕК на основі контрольних списків, до якої закликають країни-учасниці міжнародних режимів, маючи на меті досягнення спільного розуміння ключових елементів функціонування систем експортного контролю, таких, наприклад, як принцип всеосяжного ("catch-all") контролю.
Структурно міжнародна система ЕК включає чотири (плюс один) елементи, а саме:
1. Австралійська група (AГ);
2. Режим контролю ракетних технологій (РКРТ);
3. Група ядерних постачальників (ГЯП);
4. Вассенаарська домовленність (Вассенаарська домовленість, ВД),
+ Комітет Цангера(Комітет Цангера (КЦ).
Комітет Цангера іноді ще називають п'ятим багатостороннім режимом ЕК; але він має обмежений мандат і відіграє лише допоміжну роль.
Далі представлена стисла інформація про кожний з перелічених вище багатосторонніх режимів ЕК.
АВСТРАЛІЙСЬКА ГРУПА (AГ)
(заснована у червні 1985 року)
У відповідь на серйозне зростання занепокоєння світової спільноти щодо використання хімічної зброї, яке мало місце у ході ірано-іракської війни, у 1985 році було створено неформальне обʼєднання держав Австралійська група (АГ), яка мала на меті мінімізувати ризики розповсюдження хімічної та біологічної зброї, не перешкоджаючи при цьому "нормальній торгівлі матеріалами та обладнанням, що використовуються для законних цілей".
Станом на серпень 2019 року міжнародний режим АГ налічує 43 учасники. Усі вони, за винятком Європейського Союзу, є державами-сторонами Конвенції про заборону розробки, виробництва та накопичення запасів бактеріологічної (біологічної) і токсинної зброї та про їх знищення (КХЗ), Конвенції про заборону розробки, виробництва та накопичення запасів бактеріологічної (біологічної) і токсинної зброї та про їх знищення (КБТЗ) (КБТЗ), а також Женевського протоколу.
Крім того, АГ заохочує всі інші держави дотримуватися керівних принципів та контрольних списків, затверджених та прийнятих групою. Прихильники Австралійської групи мають письмово повідомити Голову АГ про свою політичну прихильність Керівним принципам АГ і дотриманню вимог як чинних Списків загального контролю АГ, так і тих, до яких у подальшому будуть внесені будь-які зміни. Процедура приєднання до АГ країни у статусі прихильниці є односторонньою і не потребує жодного рішення з боку членів групи. На даний момент єдиним прихильником є Казахстан (з 2015 р.).
АГ визначила та щорічно оновлює керівні принципи та контрольні списки матеріалів, технологій та програмного забезпечення, які можуть сприяти діяльності з виробництва та використання хімічної і біологічної зброї й охоплюють хімічні речовини, виробниче обладнання і технології.
«Держави-члени АГ погодилися розглядати більш регулярні діалоги АГ, як модель для інформаційно-просвітницької діяльності на регіональному рівні та зусиль для заохочення усіх держав імплементувати надійні та ефективні національні системи експортного контролю, а також погодилися вважати заходи експортного контролю АГ моделлю найкращої міжнародної практики».
РЕЖИМ КОНТРОЛЮ РАКЕТНИХ ТЕХНОЛОГІЙ (РКРТ)
(заснований у 1987 році)
РКРТ було створено шляхом укладення неформальної політичної угоди групою держав, які мали спільну позицію щодо обмеження розповсюдження ракет, матеріалів ракетної техніки, обладнання та пов'язаних з ними технологій, включаючи безпілотні системи доставки (наприклад, безпілотні літальні апарати) ), які могли би бути використані для доставки усіх видів зброї масового знищення (ЗМЗ).
Станом на серпень 2109 року РКРТ обʼєднує 35 держав-партнерів, включаючи. Натомість, ряд експортерів ракет, таких як Китай, Ізраїль, Іран, Північна Корея і Пакистан, все ще не проявляють прихильності до РКРТ.
За відсутності спеціальних міжнародних правових інструментів РКРТ використовує Резолюцію РБ ООН 1540 як правову основу для своєї діяльності. Ця резолюція зобовʼязує усі держави вживати ефективних заходів з метою встановлення національного контролю, зокрема, за системами доставки хімічної, бактеріологічної, радіоактивної та ядерної (ХБРЯ). На виконання Резолюції 1540 РБ ООН багато держав імплементують вимоги списків РКРТ у свої національні законодавства.
У рамках функціонування РКРТ були розроблені Керівні принципи режиму та Додаток щодо обладнання, програмного забезпечення та технологій для контролю за безпілотними літальними апаратами (БЛА), здатними доставляти ЗМЗ (тобто за ракетами та іншими можливими системами доставки). Керівні принципи РКРТ та Додаток встановлюють дві категорії товарів, а саме: Категорію I: закінчені ракетні системи (такі як балістичні ракети, ракети-носії та метеорологічні ракети), а також безпілотні літальні апарати (включаючи крилаті ракети, безпілотні апарати-мішені та розвідувальні безпілотні апарати), здатні нести до 500 кг корисного навантаження на дальності не менші 300 км; виробниче обладнання для таких систем і головні підсистеми.
Решту технічних засобів, включених до Додатку, віднесено до Категорії ІІ, яка охоплює закінчені ракетні системи (у т.ч. балістичні ракети, ракети-носії та метеорологічні ракети а також безпілотні літальні апарати (включаючи крилаті ракети, безпілотні апарати-мішені та розвідувальні безпілотні апарати) з максимальною дальністю 300 км і більшою, які не були включені до Категорії І. Також до Категорії ІІ увійшли обладнання, матеріали та технології, більшість з яких розроблені для цілей, інших ніж доставка ЗМЗ.
Додаток РКРТ визначає товари Категорії I як такі, передачу яких не слід дозволяти за винятком виключних випадків. Натомість, товари, віднесені до Категорії ІІ можуть передаватися, але за умови, що вони відповідають шести критеріям, якими визначаються ризики їх неналежного використання .
Контрольні списки обох категорій Додатку РКРТ постійно оновлюються (наприклад, у 2015 р. щодо контролю за безпілотниими літальними апаратами і технологіями ракет на твердому паливі. З 2005 р. всі партнери РКРТ повинні застосовувати принцип всеосяжного ("catch-all") контролю до експорту товарів, які не включені до контрольних списків, але їх призначення може бути пов'язане із системами доставки ЗМЗ, за виключенням пілотованих літаків.
ГРУПА ЯДЕРНИХ ПОСТАЧАЛЬНИКІВ (ГЯП)
(створена у 1974 році)
У відповідь на індійські ядерні випробування у травні 1974 року, коли стало зрозуміло, що ядерні технології, які передавалися, начебто, для мирних цілей, можуть бути використані у виробництві ядерних вибухових пристроїв, була створена ГЯП, як добровільне неформальне об'єднання ряду держав-постачальників ядерних товарів, метою якого було визначено запобігання розповсюдженню ядерної зброї шляхом контролю за експортом матеріалів, обладнання і технологій і програмного забезпечення, чутливих з точки зору виробництва ядерної зброї.
З того часу склад ГЯП постійно розширювався, і на теперішній момент вона налічує 48 держав-учасниць, а також два постійних спостерігача Європейську Комісію та Комітет Цангера (в особі його Голови).
Діяльність ГЯП грунтується на узгоджених підходах до контролю як за ядерним експортом, так і за товарами подвійного використання, які можуть мати відношення до ядерної діяльності, що належним чином відображено у прийнятих державами-учасницями Керівних принципах, які у 1978 р. були опубліковані як документ Міжнародного агентства з атомної енергії (МАГАТЕ) INFCIRC/254 .
Не зважаючи на заходи з експортного контролю, Іраку, державі-учасниці ДНЯЗ, вдалося тривалий час приховувати виконання ним військової ядерної програми, у т.ч. шляхом закупівель товарів подвійного використання, на які не розповсюджувалася дія чинних на той час Керівних принципів.
Після анексії Іраком Кувейту та реакції світового співтовариства, яка призвела до військової операції «Буря в пустелі» (1991 р.), проведеної з санкції ООН, ГЯП схвалила низку рішень, серед яких розробка Керівних принципів передач обладнання, матеріалів та технологій подвійного використання (товари як ядерного, так і неядерного застосування), що мають або можуть мати відношення до ядерної діяльності. Керівні принципи для товарів подвійного використання склали Частину ІІ документу МАГАТЕ INFCIRC/254/PART II, тоді як початкові Керівні принципи увійшли до Частини І документу агентства INFCIRC/254/PART I.
Керівні принципи ГЯП визначають товари подвійного використання, як «товари, що можуть застосовуватись, як у ядерній так і у неядерній сферах і забезпечити значний внесок в ядерний паливний цикл, який не знаходиться під гарантіями , або у діяльність зі створення ядерного вибухового пристрою».
Країни-учасниці ГЯП розробили процедури обміну повідомленнями, які направляються в результаті схвалення на національному рівні рішень не санкціонувати передачу обладнання або технологій подвійного використання, та погодилися забезпечити впевненість в тому, що всі учасники ГЯП не будуть надавати згоду на передачу таких предметів без попередніх консультацій з країною, яка направила таке повідомлення. Майбутні постачання включених до Контрольного списку предметів до будь-якої неядерної країни були обумовлені укладенням з МАГАТЕ угоди про всеохоплюючі гарантії. Зазначене рішення забезпечило напрямок, за яким користь від ядерних передач можуть отримувати лише учасники ДНЯЗ та інші країни, які уклали з Агентством угоди про всеохоплюючі гарантії .
Крім того, застосування принципу «всеосяжного» (catch-all) контролю дозволяє державам-учасницям блокувати експорт будь-яких товарів подвійного використання, щодо яких існують підозри, що вони можуть бути використані у ядерних військових програмах, навіть якщо певний товар і не було включено до одного з контрольних списків.
Керівні принципи ГЯП відповідають існуючим міжнародним юридично-обовʼязковим документам в галузі ядерного нерозповсюдження, серед яких насамперед слід відзначити Договір про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ), Договір про заборону ядерної зброї в Латинській Америці (Договір Тлателолко) та договори про зони, вільні від ядерної зброї. Крім того, завдяки імплементації положень і вимог Керівних принципів та Додатків ГЯП на національному рівні діяльність групи сприяє зусиллям урядів у виконанні своїх національних зобов'язань щодо контролю за експортом відповідно до Резолюції 1540 РБ ООН, спрямованої головним чином на недопущення потрапляння ЗМЗ та відповідних матеріалів до рук недержавних акторів (перш за все, терористичних організацій).
Діяльність ГЯП включає також інформаційно-просвітницькі заходи щодо Керівних принципів та Контрольних списків шляхом здійснення візитів, проведення зустрічей та регулярних брифінгів для окремих урядів, які не беруть участі у ГЯП, а також у країнах, територіями яких здійснюються ядерні перевезення, в яких відбувається перевантаження відповідних товарів і матеріалів, проведення глобальних та регіональних форумів тощо (детальніше див. сайт http://www.nuclearsuppliersgroup.org/en/outreach).
ВАССЕНААРСЬКА ДОМОВЛЕНІСТЬ (ВД)
(розпочала свою роботу у 1996 році)
У звʼязку із закінченням «холодної війни» члени колишнього Координаційного комітету з багатостороннього контролю за експортом озброєння та військових технологій (КОКОМ), діяльність якого була зфокусована на торгівлі із соціалістичними країнами, дійшли висновку, що згаданий механізм вже не відповідає умовам, що склалися, і вирішили створити більш глобальну систему експортного контролю за розповсюдженням звичайних озброєнь, товарів і технологій подвійного використання.
Тому, після скасування КОКОМ 17 країн, які були його учасниками, разом із рядом інших країн-виробників та експортерів озброєнь у 1995 р. досягли домовленостей щодо створення нового режиму – Вассенаарської домовленості (ВД), неформального обʼєднання, метою якого було визначено проведення такої узгодженої політики в експортній сфері, яка би сприяла регіональній та міжнародній безпеці та стабільності шляхом підвищення прозорості і посилення відповідальності у передачах звичайних озброєнь та товарів і технологій подвійного використання, запобігаючи таким чином дестабілізуючим накопиченням (озброєнь).
У подальшому основну ціль ВД було розширено шляхом включення важливого завдання запобігання потраплянню контрольованих режимом особливо небезпечних систем озброєння і технологій подвійного використання до рук терористів.
Загалом, до числа членів-засновків режиму увійшло 33 країни, які взяли участь у першому пленарному засіданні ВД, що відбулося у Відні (Австрія) у період з 11 по 12 липня 1996 року. Після того, як 8 грудня 2017 року, до складу ВД було прийнято Індію, група налічує 42 держави-учасниці.
Держави-учасниці ВД погодилися застосовувати експортний контроль до всіх звичайних видів зброї та чутливих товарів і технологій подвійного використання, з метою запобігання несанкціонованим передачам або подальшим передачам (re-transfers) таких товарів у випадках, коли у держав-членів режиму існує серйозне занепокоєння стосовно ситуації, що склалася у певному регіоні, або стосовно поведінки уряду певної країни, щоб мінімізувати можливості для «потенційного дестабілізуючого накопичення звичайної зброї».
ВД не спрямована проти жодної держави або жодної групи держав і не перешкоджає праву будь-якої держави у законний спосіб закупати засоби самооборони відповідно до статті 51 Статуту ООН.
ВД не має безпосередньо повʼязаного з нею міжнародного договору. Разом з тим, у спільній декларації держави-учасниці ВД підтримали ухвалення у 2013 році Договору про торгівлю озброєннями (ДТО), підкресливши, що цілі ДТО збігаються із цілями ВД, включаючи сприяння прозорості та більшій відповідальності при передачах звичайних озброєнь, задля запобігання дестабілізуючому їх накопиченню.
У рамках діяльності режиму ВД було розроблено великий пакет документів, включаючи регулярно оновлювані контрольні списки, у т.ч. Список товарів і технологій подвійного використання та Список озброєнь (List of Dual-Use Goods and Technologies and Munitions List), більш ніж 20 настанов із запровадження найкращої практики та різних аспектів експортного контролю товарів подвійного використання та озброєнь.
У рамках функціонування міжнародного режиму ВД проводяться різноманітні інформаційно-просвітницькі заходи, спрямовані на поширення застосування стандартів ВД та сприяння підвищенню ефективності національних систем експортного контролю, включаючи брифінги після щорічних пленарних засідань, розширені технічні брифінги щодо внесення змін у контрольні списки, проблем ліцензування та правопримусової діяльності, семінари, робочі зустрічі для зацікавлених сторін тощо.
КОМІТЕТ ЦАНГЕРА ТА ДОГОВІР ПРО НЕРОЗПОВСЮДЖЕННЯ ЯДЕРНОЇ ЗБРОЇ (ДНЯЗ)
(розпочав свою роботу в 1971 році)
Комітет Цангера (КЦ), також відомий як комітет ядерних експортерів-учасників ДНЯЗ, було створено у 1971 р. після того, як 5 березня 1970 р. набув чинності ДНЯЗ. Мета створення КЦ полягала, насамперед, у тому, щоб дати вірне, взаємоприйнятне тлумачення пункту 2 Статті III ДНЯЗ, а саме, того, що означає "обладнання або матеріал, спеціально розроблені або підготовлені для обробки, використання чи виробництва спеціального матеріалу, що розщеплюється." Тлумачення і розроблені комітетом процедури контролю за виконанням цієї статті сприяють усім учасникам ДНЯЗ у запобіганні переключенню товарів ядерного експорту на виробництво ядерних озброєнь або інших ядерних вибухових пристроїв, і роблять, таким чином внесок у досягнення цілей ДНЯЗ та у забезпечення миру та безпеки усіх держав.
Станом на серпень 2019 р. до складу КЦ входять 39 держав-членів. Як постійний спостерігач у роботі КЦ бере участь ЄС.
Діяльність КЦ безпосередньо пов'язана з положеннями ДНЯЗ, що знайшло своє відображення у підготовці Вихідного (Тригерного) списку спеціально розроблених або підготовлених обладнання і матеріалів (див. вище). Цей список за домовленістю з Міжнародним агентством з атомної енергії (МАГАТЕ) друкується агентством у серії публікацій INFCIRC/209.
При цьому варто підкреслити, що обмежена ефективність рекомендацій КЦ викликана тим, що його діяльність безпосередньо пов'язана із положеннями ДНЯЗ, зокрема, із зобов'язанням не надавати спеціально розроблених або підготовлених для ядерної діяльності матеріалів і обладнання, неядерним державам, якщо ці матеріали та обладнання не знаходяться під дією гарантій МАГАТЕ, тоді як експорт товарів подвійного використання залишається поза межами контролю з боку КЦ.